Intervención ante la Corte Constitucional de Colombia: Solicitud de inexequibilidad de la suspensión de pago de sentencias judiciales.

Honorable Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA
BOGOTÁ D.CE.S.D

 

ACCIÓN                                :           REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD
NORMA ESTUDIADA        :           DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020
REFERENCIA                       :           RE-253

 

Ref. Solicitud de inexequibilidad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica

 

CONDE ABOGADOS ASOCIADOS S.A.S, organización jurídica con sedes en la ciudad de Florencia Caquetá y Bogotá D.C, apoderada judicial de víctimas del conflicto armado y de daños atribuidos al Estado Colombiano por diferentes temas, respetuosamente expongo ante ustedes mi intervención, por medio de la cual solicito la declaratoria de Inexequibilidad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 6º del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020; dentro de la correspondiente revisión de constitucionalidad que usted realizará conforme a los artículos 215 y 241.7 de la Carta Política, así como el 55 de la Ley 137 de 1994.

Estructura del texto:  

  1. Antecedentes y marco normativo.
  2. Argumentos de inconformidad.
    • La inobservancia de la crisis fiscal actual por no pago oportuno de sentencias judiciales.
    • Los derechos constitucionales vulnerados.
    • Desconocimiento del principio constitucional de legalidad1.  ANTECEDENTES Y MARCO NORMATIVO.

 

El pasado 28 de marzo el Gobierno Nacional profirió el Decreto 491 Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

A su vez, en su parte considerativa señalan:

(…)

Que el artículo 25 de la Constitución Política establece que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, y que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Que la Organización Internacional del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que «[…] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ … ]». Que así mismo la Organización Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima «[ … ] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [ … ], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso «más favorable») y 24,7 millones de personas (caso «más desfavorable»), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia «media», podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas».

Que en consecuencia la Organización Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que de acuerdo con las cifras del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público ­ SIGEP, el país cuenta con 1.198.834 servidores públicos discriminados así: (i) Rama Ejecutiva del Orden Nacional: 411.986 uniformados; 326.952 docentes; 138.610 servidores; (ii) Orden Territorial: 222.160 servidores; (iii) Rama Judicial: 60.801 servidores; (iv) Entes Autónomos: 20.644 servidores; (v) Órganos de Control: 11.880 servidores; (vi) Organización Electoral: 3.553 servidores; (vii) Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición: 1.395 servidores; (viii) Rama Legislativa: 854 servidores. Que de acuerdo con las cifras del Sistema Electrónico de Contratación Pública -SECOP, a la fecha el Estado cuenta con 231.935 contratistas incluyendo contratación directa y régimen especial. Que acogiendo las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo -OIT, se deben adoptar medidas para proteger el trabajo en el sector público, implementando mecanismos que promuevan e intensifiquen el trabajo en casa, así como adoptar medidas para que por razones de la emergencia no se terminen o suspendan las relaciones laborales o contractuales en el sector público. Que, de igual manera, se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.

Que, para garantizar la participación en los concursos sin discriminación de ninguna índole, evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezcan los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, se aplazarán varias etapas del proceso de selección para el ingreso al empleo al empleo público por mérito.

Ya en la parte resolutiva, indica:

Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta. En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

Parágrafo 2.

(…)

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora.

Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.

  1. ARGUMENTOS DE INCONFORMIDAD

Con relación al Decreto 491 del 28 de marzo del presente, debe indicarse que nuestra Organización (en adelante la suscrita) guarda una serie de reparos frente algunos apartes de este Decreto, los cuales giran –básicamente- en torno a (i) la inobservancia de la crisis fiscal actual por no pago oportuno de pago de sentencias judiciales; (ii) los derechos fundamentales vulnerados; (iii) principio de proporcionalidad y marco normativo infringido.

2.1. La inobservancia de la crisis fiscal actual por no pago oportuno de sentencias judiciales.

Para empezar, debe precisarse que el no pago oportuno de sentencias judiciales ha generado una crisis fiscal actual en nuestro país, que viene desde hace más de cuatro años; es decir, no es una situación nueva o que se haya echo notoria con la expedición del Decreto 491 del 28 de marzo del presente.

De conformidad con los datos y cifras dadas en el Diagnóstico “Pasivo por sentencias y conciliaciones de las entidades del PGN”[1] expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el tercer trimestre del 2018 las entidades que conforman el presupuesto general de la Nación (PGN) acumulaban pasivos por sentencias judiciales y conciliaciones, un monto cercano a $6,9 billones de pesos (0,7% del PIB). Este mismo dato para 2013 representaba 0,2% del PIB, lo que implica un crecimiento del pasivo de alrededor del 300% en cinco años. Estas deudas son resultado de las nuevas sentencias y conciliaciones, las no pagadas a ésta fecha y los intereses acumulados de las mismas.

Así mismo, conforme a la información dada por la Contaduría General de la Nación, este pasivo se concentra en cinco entidades del PGN: Ministerio de Defensa Nacional (46%), Fiscalía General de la Nación (25%), Policía Nacional (21%), Consejo Superior de la Judicatura (5%), y el Instituto Nacional de Vías (2%). Sin embargo, no solo es importante conocer cuál es el monto del pasivo por sentencias y conciliaciones, sino que también es relevante conocer su distribución, composición por intereses y capital, días de vencimiento, entre otros. De este modo, del total de pasivo reportado por las principales entidades, el 66% corresponde al monto de capital que la Nación o la entidad del PGN tiene que pagar en virtud de la sentencia o conciliación y el 34% del pasivo corresponde a causación de intereses no pagados a la fecha. En particular, de $7.096 mm reportados, $2.443 mm corresponde a intereses y $4.653 a capital. Esta distribución evidencia una participación muy alta de los intereses, resultado de dos variables: i) el tiempo en mora de las sentencias y conciliaciones; y ii) las altas tasas de interés de estas.

Rezan los documentos oficiales que, de la muestra de entidades analizadas, solamente el 20% del número total de sentencias y conciliaciones presentan mora inferior a diez meses, las cuales equivalen al 11% del valor total del pasivo. Por su parte, el restante 80% ya superó el término de 10 meses y representan el 89% del pasivo. Particularmente, se observa que la Fiscalía General de la Nación (FGN) es la entidad que presenta el pasivo con mayor maduración con 3,2 años en promedio. El Instituto Nacional de Vías (Invías) ocupa el segundo lugar con una media de 2,9 años, seguido de la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) con 2,7 y 1,9 años, respectivamente. En promedio las cinco entidades tardan 2,3 años (28 meses) en atender estas obligaciones, a pesar que, como se mencionó anteriormente, el límite para el cambio de tasa de interés (de DTF a usura) es 10 meses.

De igual manera, el Gobierno oficializó que el número de sentencias y conciliaciones en contra de las principales entidades que hacen parte del PGN no pagadas ascendía a alrededor de 28.000 casos. Se identificó que la mayor cantidad de sentencias y conciliaciones se concentran en montos bajos. Alrededor de 15 mil casos presentan obligaciones de pago inferiores a $90 millones y aproximadamente 4 mil adeudan entre $90 y $180 millones. De tal manera que El 66% de las sentencias y conciliaciones entre 0 y 180 millones, concentran el 14% del valor total del pasivo. De lo anterior, se concluye que las sentencias y conciliaciones, en su mayoría responden a montos relativamente bajos.

Ahora bien, en el estudio de legalidad que nos ocupa, se tiene que los parágrafos 1 y 2 del Decreto 491 del 28 de marzo, no sólo suspendió los pagos de sentencias judiciales, sino que también lo hizo frente a la causación de los intereses moratorios. Conociendo ya de la situación fiscal que atraviesa el Estado por la demora no muy justificada del pago oportuno de las sentencias judiciales ¿es meritorio en este momento permitir la suspensión tanto el pago como la causación de intereses de forma indefinida? Máxime cuando dentro de la exposición de motivos y consideraciones que trae el Decreto 491, el Gobierno Nacional no expone las razones por las cuales resulte meritorio suspender el pago de sentencias judiciales ni de sus correspondientes intereses, ni la relación o incidencia que tales obligaciones puedan tener con la crisis sanitaria que se busca prevenir y mitigar dentro de este estado de emergencia ocasionado por la propagación de la pandemia covid-19 nuevo coronavirus.

Lo realmente paradójico es que la entidad con mayor demora en el pago de sentencias judiciales y cuya inactividad en el pago de sus obligaciones ha ocasionado el incremento desorbitado de las cuantías que adeuda, esto es, la Fiscalía General de la Nación, haya sido la primera entidad en acogerse a las disposiciones de tal Decreto 491 de suspender los pagos de capital e intereses que por concepto de sentencias judiciales adeudan a cientos de miles de colombianos. Mediante Resolución No. 00453 del 3 de abril de 2020 el Fiscal General de la Nación haciendo uso de sus facultades, considerando las disposiciones contenidas en múltiples Decretos en especial el 491 del 28 de marzo, resolvió suspender los términos de las actuaciones del trámite administrativo de pago de sentencias y conciliaciones que se tramitan en la Dirección de asuntos jurídicos de dicha institución, por el tiempo que dure el Estado de Emergencia decretado por el Gobierno Nacional con ocasión a la pandemia del covid-19; lo cual, conforme a la exposición de consideraciones que efectúan, se hace  porque se debe garantizar la salud y protección de los servidores de esta entidad y de los ciudadanos beneficiarios de las sentencias, así como también para garantizar el cabal cumplimiento de todos los trámites de pagos; haciendo la salvedad de que tales trabajadores no están en cese de actividades laborales, sino que trabajaran desde casa en la sustanciación de asuntos.

Ignora no sólo la Fiscalía General de la Nación, sino también el Gobierno, las distintas matices y particularidades que reviste la problemática del incumplimiento prolongado en el pago de sentencias judiciales, una de ella es que hay cuentas de cobro que no tienen actuaciones administrativas que dependan de la presencia física del funcionario en las instalaciones de la Fiscalía, porque éstas ya cuentan con toda la documentación requerida, las publicaciones del caso y que lo único que tienen pendiente es el giro o transferencia financiera con la que se materialice el pago, etapa en la que se encuentran desde hace más de 2 o hasta 3 años; y que ahora con este Decreto pretenden alargar más la espera congelando no sólo el capital sino los intereses moratorios, que son un imperativo legal y de protección constitucional; en una salida arbitraria, unilateral y leonina por parte del Gobierno Nacional, en lo que refiere a esta materia; no perdiendo de vista que bajo nuestro actual ordenamiento jurídico la única manera de perdonar estos intereses o negociar capital reconocido en sentencias judiciales, es mediante acuerdo conciliatorio o negociación entre las partes, aprobada por una autoridad judicial.

2.2. Los derechos constitucionales vulnerados.

En primer lugar, lo dispuesto en el parágrafo primero y segundo del artículo 6 del mencionado Decreto, de llegarse a materializar, no resultarían acordes con el ordenamiento legal, ni con la jurisprudencia que sobre el particular la honorable Corte Constitucional de Colombia ha proferido, ni con la misma exposición de motivos y consideraciones que el Decreto trae en su parte inicial; sin dejar de lado que existe una abierta contrariedad entre el parágrafo primero y tercero del artículo 6 del Decreto en mención, como se expondrá más adelante. 

La suspensión del pago de sentencias judiciales (constituido por capital e intereses corrientes y moratorios) conlleva implícitamente el desconocimiento de algunos derechos constitucionales en cabeza de los beneficiarios de tales providencias, que a saber son: (i) debido proceso y acceso efectivo de la administración de justicia, (ii) derecho al trabajo; (iii) mínimo vital (iv) igualdad; entre otros.

  • Acceso efectivo de la administración de justicia: La Constitución Política en su artículo 229 contempla que el derecho de acceso a la justicia es una facultad que tiene toda persona de acudir, en igualdad de condiciones, a los jueces y tribunales y, en este sentido, poner en marcha la actividad jurisdiccional del Estado, a fin de obtener la protección de sus derechos sustanciales, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías previstas en las leyes.

Por su parte la Corte Constitucional[2] ha señalado que el Estado tiene tres obligaciones para que el acceso a la administración de justicia sea real y efectivo:

Obligación de respetar: El derecho a la administración de justicia, que se traduce en que el Estado debe abstenerse de adoptar medidas que impidan o dificulten el acceso a la justicia, o que resulten discriminatorias respecto de ciertos grupos.

Obligación de proteger: Consiste en que el Estado adopte medidas orientadas a que terceros no puedan interferir u obstaculizar el acceso el acceso a la administración de justicia. 

Obligación de realizar: Que conlleva que el Estado debe facilitar las condiciones para el disfrute del derecho al acceso a la administración de justicia y hacer efectivo el goce del mismo.

Sobre la obligatoriedad que tiene el Estado en materia de acceso a la administración de justicia, tenemos que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 25, establece que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención ()  y, en consecuencia, corresponde al Estado garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

Por su parte, el artículo segundo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos determina que “cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: “(…) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.

Del mismo modo, el cumplimiento de las providencias judiciales constituye un pilar de la garantía del derecho fundamental al debido proceso, tal y como ha venido reconociendo la Corte Constitucional[3]

La ejecución de las sentencias es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de Derecho (…) El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86).

Por lo antes expuesto, queda claro que acudir a las autoridades jurisdiccional quedaría desprovisto de sentido si, luego de agotadas las etapas previstas para cada trámite y emitida la decisión que desata el litigio, la parte vencida pudiera deliberadamente hacer tabla rasa de lo resuelto o cumplirlo de forma tardía o defectuosa, comprometiendo el derecho al debido proceso de la parte vencedora y perpetuando indefinidamente la afectación a sus bienes jurídicos. La jurisprudencia constitucional ha sostenido sobre el particular que “incumplir la orden dada por el juez constitucional en un fallo de tutela es una conducta de suma gravedad, porque (i) prolonga la vulneración o amenaza de un derecho fundamental tutelado y (ii) constituye un nuevo agravio frente a los derechos fundamentales a un debido proceso y de acceso a la justicia.[4]

Bajo esa perspectiva, esta Corporación ha puesto de relieve que el derecho al acceso a la administración de justicia no se satisface sólo con la posibilidad de formular demandas ante tribunales competentes e imparciales, y que estos, a su vez, emitan decisiones definitivas en las cuales se resuelvan las controversias planteadas en relación con los derechos de las partes, sino que se requiere que la decisión adoptada se cumpla; es decir, que tenga eficacia y produzca los efectos a los que está destinada[5]

Así, el derecho de acceso a la administración de justicia no se circunscribe exclusivamente al ejercicio del derecho de acción, sino que está inescindiblemente vinculado al debido proceso y a la expectativa de las partes de que, una vez en firme, la decisión judicial que pone fin a una controversia se materialice en debida forma. Desconocer esta premisa básica implicaría soslayar el carácter vinculante y coercitivo de las providencias judiciales, en detrimento no solo de los derechos fundamentales, sino del orden constitucional vigente.

  • Derecho al mínimo vital, igualdad y trabajo: Por último, no sobra indicar que la decisión repercute en una limitación considerable de derechos en cabeza de víctimas de daños antijurídicos, por acción u omisión de entidades del Estado, personas a la espera de una inclusión en nómina pensional o reliquidación de la misma, cuyo ingreso se constituye en la única fuente de su sustento económico y de mínimo vital, y así, por el estilo innumerables casos de personas cuyo cumplimiento judicial desde hace muchos años está suspendido y hoy continuará con el aval de un acto administrativo.

No pretende nuestra organización jurídica ignorar la situación por la que está pasando el país actualmente; pero tampoco pueden adoptarse medidas que terminen lesionando radicalmente a un gran sector de la población colombiana. Como bien expone el Gobierno Nacional en la parte considerativa, que por recomendación de la OIT, los Estados deben adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida; pero resulta que el Gobierno lo direccionó únicamente en solucionar los problemas de los contratistas y vinculados laboralmente con el Estado, bajo todas sus modalidades, pero en ningún aparte, mencionó ni adoptó medidas de mitigación para el impacto económico que la actual situación pueda generar en los trabajadores independientes, muchos de estos, beneficiarios de las sentencias judiciales cuyo pago fue suspendido por este Decreto, incumpliendo de esta manera la esencia básica no sólo de la recomendación que la OIT dio a los Estados, sino del derecho fundamental al trabajo, a la vida digna, mínimo vital, y demás, de resaltada connotación constitucional. 

Así las cosas, no es aceptable que no se adoptó medidas para el sector laboral privado, a la postre se le sume la permisividad del Gobierno que por vía de Decreto se permita que se continúe con el incumplimiento de pagos de sentencias judiciales, que más allá de resarcir perjuicios y de cumplir con el pago de prestaciones y/o emolumentos a favor de personas, también lo es, que, en tiempos de crisis de salubridad y economía, se prive a personas de obtener el pago de sus acreencias (que no es una ayuda, sino un activo a su favor que legalmente obtuvo) con el que puede solventar sus necesidades primarias, donde muchos son desempleados, otros no tienen como sostener sus empresas, y otros cuya supervivencia depende exclusivamente de dicho pago, emolumento que por años el Estado viene relentizando, y ahora que es cuando la población más lo necesita, se suspende indefinidamente en un 100% en todas las entidades. Es decir, por un lado, está la demora procesal propia de la congestión judicial que se vive en cada uno de los Despachos y Juzgados del país, que nos ha sometido a muchos años de espera para obtener la resolución de un litigio, para que cuando esto finalmente concluya, se trunque la efectividad de una orden judicial, y con ello, la protección de un sinnúmero de derechos fundamentales.

2.3. Desconocimiento del principio constitucional de legalidad.  

En Colombia, el principio de legalidad es de rango constitucional y representa uno de los pilares de nuestro Estado Social de Derecho. Dentro de las garantías del debido proceso, el principio de legalidad ocupa un lugar central. Este principio cumple, en el marco de un Estado constitucional de derecho, un conjunto de finalidades significativas. Permite a los ciudadanos ajustar su conducta al marco de los mandatos elegidos en el foro democrático para el desarrollo de la vida social en armonía y para la consecución de los fines esenciales del Estado.

Desde otra orilla, la que corresponde a las autoridades públicas, el principio de legalidad enmarca toda actuación del Estado y sus órganos, encauza el ejercicio de sus funciones y permite un control social y jurídico de las medidas adoptadas por estos órganos. El principio de legalidad, según el artículo 121 y los principios de la función pública genera para las autoridades una cláusula de cierre que posee un sentido opuesto a la que atañe a los ciudadanos. Las autoridades sólo pueden hacer aquello expresamente permitido u ordenado por las leyes (o el orden jurídico, en sentido amplio).[6]

Así entonces, a nuestro juicio, el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, está infringiendo el principio de legalidad, porque lo dispuesto en los parágrafos 1 y 2 del artículo 6º no se ajusta ni con la Constitución Política, ni con el marco legal que sobre la materia se ha proferido, tal y como se expondrá a continuación:

  • La Constitución Política de Colombia, en el artículo 215 establece:

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.

(…)

El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.

 (…)

  • Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994):

ARTÍCULO 5o. PROHIBICIÓN DE SUSPENDER DERECHOS. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.

ARTÍCULO 9o. USO DE LAS FACULTADES. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino, únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley.

ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente.

ARTÍCULO 12. MOTIVACIÓN DE INCOMPATIBILIDAD. Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.

ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

  • Decreto 01 de 1984 (antiguo código contencioso administrativo; vigente para los procesos escriturales que aún no han culminado):

ARTICULO 177. EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PUBLICAS. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.

(…)

Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.

Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios.

  • Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo)

Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.

Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.

Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.

Para empezar, conforme a lo estipulado en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, tanto en la parte considerativa como resolutiva, encontramos que la decisión de permitir la suspensión del pago de las sentencias judiciales junto con la causación de intereses moratorios, no cuenta justificación en las motivaciones invocadas en este Decreto, tampoco en el ordenamiento jurídico, ni mucho menos con la situación fiscal y de salubridad del Estado Colombiano.

Tal y como se expuso anteriormente, el artículo 215 de la Constitución Política contempla que los Decretos que se expidan durante el Estado de Emergencia deberán tener relación directa y especifica; por lo que vale la pena recordar, que el Estado de Emergencia decretado por el Gobierno Nacional el pasado 17 de marzo de 2020, se hizo con el fin de evitar la propagación del virus covid-19 y de adoptar medidas para su mitigación y fortalecimiento del sistema sanitario del País; sin embargo, no se encuentra relación entre los rubros adeudados por concepto de sentencias judiciales y la amenaza de salubridad del País, o al menos, eso ni se expuso ni se justificó dentro del Decreto en mención.

Por su parte, lo que sí se evidencia es que dentro de nuestro ordenamiento jurídico se encuentra vigente la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción) que, entre muchos aspectos contenidos allí, dispone que bajo ningún estado de Excepción es dable suspender las garantías judiciales indispensables para la protección de algunos derechos, tales como la vida, la dignidad humana, los derechos humanos y demás; situación que también fue inobservada, porque como bien se explicó atrás, la efectividad del acceso a la administración de justicia no se agota únicamente en la posibilidad de interponer demandas y acciones, sino también en la garantía de materializar una decisión judicial, lo cual no es otra cosa que una real garantía de protección de derechos que buscan restablecerse o protegerse a través de una providencia.

Así mismo, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (en adelante LEEE) también ordena que cada medida que se adopte dentro de los Decretos Expedidos en los Estados de Excepción deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos (finalidad de la medida); así como también deberá contener las razones por las que se hace necesaria la adopción tales medidas (necesidad), requisitos de fondo que no obran dentro del Decreto 491 del 28 de marzo, en lo que compete a la suspensión de pagos de sentencias judiciales (capital e intereses moratorios); no se dice en razón a qué se adopta, cual es la finalidad de suspender los pagos, ni mucho menos los motivos de peso que ameriten suspenderlos y cómo dicha cesación contribuye a superar la propagación del covid-19, y a restablecer el orden público.

A manera de ejemplo sobre la ausencia de tal requisito, encontramos a la Fiscalía General de la Nación, quien a pocos días de ordenarse la suspensión de pagos de sentencias judiciales (capital e intereses moratorios), profirió la Resolución No. 00453 del 3 de abril de 2020 en donde básicamente materializa al interior de su entidad tal orden de suspender los pagos. Por la interpretación que la Fiscalía hace del Decreto, motivan la Resolución en que tal medida se adopta porque no se puede exponer a sus funcionarios al contagio del virus, razón por la cual continuarán trabajando pero desde sus casas; desconociendo que en el gran retraso que dicha entidad tiene en el pago de sentencias, que cuenta con muchas solicitudes de cobro que no tienen ninguna actuación administrativa de tipo documental pendiente por realizar, ni términos por computar; que están desde hace muchos años en turno para pago, es decir, que lo único que les queda pendiente es la transferencia montería y de esta manera materializar definitivamente el pago de la sentencia; eventos que, por ejemplo, el Gobierno y la entidad en mención omitieron justificar. Si en realidad los funcionarios continúan trabajando desde casa, muchas cuentas de cobro que están pendientes para pago, se les puede sustanciar la resolución de pago desde casa (si tienen pendiente ello), y para el pago, puede hacerse uso de los medios tecnológicos y las plataformas virtuales que los bancos y entidades financieras ofrecen hoy en día.

Adicionalmente, dentro de la jurisdicción contencioso administrativo se encuentran dos compendios normativos que están siendo aplicados conforme al procedimiento que cada caso amerite conforme a la fecha de su radicación: Decreto 01 de 1984 para el sistema escritural y Ley 1437 de 2011 para el sistema oral. En ambas normatividades está contemplado el imperativo del pago de las sentencias judiciales con los correspondientes intereses moratorios, que salvo que la providencia establezca un plazo, los mismos se causarán desde la ejecutoria de la sentencia. El artículo 12 de la LEEE contempla la motivación de incompatibilidad, es decir, que cuando se introduzcan medidas que sean incompatibles con las Leyes (como es el caso de la suspensión de pago de sentencias judiciales (capital e intereses moratorios) la misma deberá estar motivada, requisito que también fue pasado por alto por el Gobierno Nacional; por lo que prácticamente suspende un imperativo de carácter legal por vía de Decreto de Excepción sin argumentar porqué lo hace.

Frente a los intereses que devengan las sentencias y conciliaciones, una vez ejecutoriadas o aprobadas, es preciso indicar que los mismos no responden al “daño” o “perjuicio”, sino como consecuencia del concepto de pérdida de valor de dinero en el tiempo. En este punto, la Corte Constitucional mediante sentencia C – 188 de 1999[7] llevó a cabo el análisis de constitucionalidad de una norma que fijaba las tasas de intereses de obligaciones de pago derivadas de conciliaciones, en el cual consideró que cuando el Estado no paga sus obligaciones “el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple”.

Así, el artículo 195 del CPACA establece que las obligaciones de pago derivadas de sentencias y conciliaciones, devengarán intereses a la tasa de DTF durante los 10 primeros meses e intereses moratorios a la máxima tasa comercial a partir del mes once (tasa de usura).   Esta disposición, se explica en buena parte por los pronunciamientos de la Corte Constitucional que señalan que en virtud del principio de igualdad y de protección constitucional al patrimonio de los particulares, el Estado deberá pagar a sus acreedores tasas similares de interés a los que sus contribuyentes le pagan cuando incurren en mora por sus obligaciones tributarias. Igualmente ha indicado que, conforme a la legislación civil y comercial, los intereses moratorios deben incluir dos componentes, el de la corrección monetaria y uno indemnizatorio.

A título de ejemplo, es válido traer a colación las medidas adoptadas por las entidades bancarias. La gran mayoría están otorgando un tiempo de congelación del cobro de las obligaciones por un periodo de tiempo, pero que fenecido éste, cobrará los intereses del periodo de gracia, sólo que los difiere más adelante,  lo que quiere decir que en el fondo no hay perdón de los moratorios, de manera entonces que en el caso cuestionado, el Estado toma una decisión de manera abusiva, lo cual más allá de proporcionada es leonina porque lo hace por vía de regulación excepcional, ni siquiera es por vía del ordenamiento jurídico legal sino que él está modificando a través de una regulación excepcional una norma de un tipo mayor jerárquico como lo es, el caso de las leyes que contemplan los moratorios, tales como el CPACA, el Código de Comercio, Código Civil, y hasta el mismo CGP.

Y por último está el principio de proporcionalidad[8], que consagra que las medidas expedidas en los estados de Excepción deben guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que pretenda conjurar. Como se ha venido explicando, el Ejecutivo no indicó las razones por las que se hace necesario suspender el pago de sentencias judiciales junto con la causación de los correspondientes intereses moratorios; al no indicarse, no podría hacerse un análisis de si la medida es proporcional o no, porque en ningún aparte se indica si es que el presupuesto de estas entidades va a hacer utilizado en el sector salud, si con este se van a comprar implementos, y si sea necesario e indispensable utilizar tales recursos para conjurar los efectos negativos de la pandemia. Nada de eso se dijo ni se motivó, por lo que ante la ausencia de justificación, desde luego que esta medida no supera un test de proporcionalidad con la gravedad de los hechos, ni con la finalidad del Decreto 491 del 28 de marzo; máxime cuando, a la situación le antecede una fuerte demora y un gran problema de tipo fiscal que viene haciendo presión desde hace más de 4 años sin solucionarse, y que por el contrario viene acrecentándose con el paso del tiempo, posicionando esta medida como polémica y desconocedora de muchos derechos e imperativos legales.

Resulta contradictorio que al ser el pago de las sentencias judiciales junto con los correspondientes intereses comerciales y moratorios, garantías reales de protección y cumplimiento del derecho al acceso efectivo a la administración de justicia, que materializa la protección de un sinnúmero de derechos fundamentales, constitucionales, humanos y demás, adoptados por nuestro ordenamiento jurídico y tutelados en tales providencias de los jueces, se suspendan de manera injustificada y no modulada; y en el mismo artículo 6º del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 se inserte el parágrafo tercero que dispone: “la presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales” cuando claramente la efectividad de muchos derechos constitucionales queda restringida ante esta medida que el Gobierno unilateralmente adoptó, sin exponer los argumentos de necesidad, finalidad, y proporcionalidad de esta medida, ni la motivación de incompatibilidad con las normas que ordenan tanto el pago de sentencias judiciales con sus correspondientes intereses moratorios, y dejando de lado también la crisis fiscal que dicho incumplimiento en pagos, viene acrecentándose en contra del Estado desde hace varios años.

Así entonces, en aras de aportar con nuestra discusión, y no solo de exponer el inconformismo frente a la decisión de suspender los pagos de sentencias judiciales, resulta inclusive el proponer alternativas al Gobierno, sin trasgredir o lesionar totalmente los derechos de cientos de miles de personas que están a la espera del pago de su sentencia judicial. Lo ideal es que bajo ninguna circunstancia se suspendan los pagos de providencias judiciales, no obstante, en el evento en el que indispensablemente sea necesario adoptar la suspensión de pagos, es meritorio y justo que el mismo no sea absoluto, sino parcializado, por lo que se ponen de presente las siguientes propuestas:

  1. La suspensión de pagos de sentencias cuyas cuentas de cobro hayan sido radicadas desde junio de 2018 a la fecha; es decir, que se respete el turno y se continúen pagando las cuentas radicadas con anterioridad a junio del 2018.
  2. Que se turnen ciertas entidades para el pago por periodos de tiempo, por ejemplo: los meses de abril y mayo, pagarán sentencias judiciales únicamente Ministerio de Defensa, los dos meses siguientes, Fiscalía General de la Nación, luego los fondos de pensiones, y así sucesivamente.
  3. Que únicamente se cancelen sentencias que hayan sido proferidas por determinados temas, por ejemplo: reparación directa por privación injusta de la libertad; o por grave violación a DDHH, etc.
  4. Que se cancelen las sentencias judiciales cuyos titulares son personas pertenecientes a los estratos sociales 1, 2 y 3, debidamente acreditados.
  5. Que se paguen las sentencias judiciales que únicamente esté pendiente la transferencia monetaria correspondiente al valor de la correspondiente condena, es decir, que se suspendan aquellas que están pendientes de trámites documentales, a la espera de revisión, o en formación de expediente; que únicamente se cancelen las que ya tengan todo reunido y sólo falte el pago. Sería válido que se respeten las más antiguas, del modo indicado en la propuesta 1.
  6. Que, en gracia de discusión, si es inminente la suspensión total de los pagos de sentencias judiciales, que no se suspenda con ello, el pago de los correspondientes intereses moratorios y demás; ya que la misma no solo es una garantía, sino un alivio que compensa la espera en el incumplimiento de dicho pago, que no deviene de la situación actual del Estado de Emergencia, sino que es una falencia de tipo administrativo al interior de las Entidades Estatales condenadas, que viene desde hace muchos años atrás.

Lo anterior, teniendo en cuenta que muchos de los titulares de las sentencias pendientes de pago son personas víctimas de la violencia, de graves vulneraciones a DDHH, de daños antijurídicos ocasionados por el Estado, nuevos pensionados, otros que esperan la devolución de dineros recaudados, y demás, quienes no solo tienen pendiente un resarcimiento del perjuicio, sino también quienes esperan en el emolumento adeudado, la solución a su situación económica y de calidad de vida actual, que desde antes de esta situación de crisis de salubridad no era óptima, y que después de ella puede ser aún peor. 

El Gobierno Nacional no debe olvidar que la clase trabajadora de nuestro país no se reduce exclusivamente a aquellos quienes tienen la fortuna de estar vinculados con el Estado laboralmente; sino que una gran mayoría surte sus gastos del día a día, de lo que puedan trabajar presencialmente y que por la cuarentena y el aislamiento social no pueden seguir realizando, razón por la cual, no puede re victimizarse aún más a dicha población a quienes el pago de la sentencia judicial puede aliviar muchos de los problemas que esta crisis les puede agravar aún más. PETICIONES

Conforme a lo expuesto anteriormente, respetuosamente solicito:

PRIMERO: Declarar la inexequibilidad de la expresión “La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales” contenida en el parágrafo 1º del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 por no estar acorde a los derechos y principios consagrados en la Constitución Política. 

SEGUNDO: Declarar la inexequibilidad de la expresión “Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora” contenida en el parágrafo 2º del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 por no estar acorde a los derechos y principios consagrados en la Constitución Política. 

NOTIFICACIONES

Para efectos de notificación, las recibiré en el Parque Residencial Baviera, ubicado en la calle 32 No. 13-32 oficina 204. Teusaquillo Bogotá.

Respetuosamente,

CONDE ABOGADOS ASOCIADOS S.A.S
Organización Jurídica.

[1] Reportes de Hacienda “Pasivo por Sentencias y Conciliaciones de las entidades del PGN: Diagnóstico” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, año 2019, elaborado por Diana Carolina Escobar, Nicolás García, David Esteban Herrera y Laura Ximena Martínez. Disponible en: http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=%2FConexionContent%2FWCC_CLUSTER-111658%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased

[2] Sentencia T-443 de 2013, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[3] Sentencia T-554 de 1992, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz

[4] Sentencia C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo

[5] Ibídem.

[6] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-044 de 2017.Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.

[7] Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-188 de 1999. Magistrado Ponente: Jose Gregorio Hernández Galindo.

[8] Corte Constitucional de Colombia, sentencia C-252 de 2010. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio P.

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